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垃圾处理设施运营群体事件深度解析：建设利益共同体
发布时间：2017-07-12 浏览次数：2945
垃圾处理设施营运群体事件频发，设施周边居民动辄围堵设施，政府行政主管部门苦无良策，以致形成恶性循环，极大危害了垃圾处理秩序和城市环境，危害了城市日常生产生活秩序，值得深度解析。
事件频发,破坏垃圾处理秩序
垃圾处理设施的营运，与垃圾处理设施建设选址一样，在全国范围内频频引发群体事件。
2015年9月5日至11日，济南市唯一在运行的济南市第二生活垃圾综合处理厂被周边居民围堵，导致每日消纳3400吨垃圾的设施停产，2万余吨垃圾腐烂发臭，全市居民备受垃圾煎熬，最后不得不动用警力来制止事件进一步延烧。2014年9月5日至8日，深圳市坪山新区最大的鸭湖垃圾填埋场遭到附近居民围堵，2000余吨无处可去的垃圾堆积在21个社区垃圾中转站，60万人受到不同程度的影响。2014年5月4日，广州市兴丰生活垃圾卫生填埋场被附近居民围堵，满载6000多吨垃圾的运输车蜿蜒2公里有余，道路两边居民叫苦不迭。2013年7月26日，北京市阿苏卫垃圾填埋场遭到围堵，导致其服务区内垃圾没法正常清运。
类似事件很多。不仅垃圾填埋场被围堵，垃圾焚烧处理厂、中转站及粪渣、污泥等垃圾处理设施也时常被围堵。这些群体事件的当事人是设施周边居民和当地政府(行政管理部门)，目的是当事人争取维护各自的经济、环境、发展机会等利益，演变路数先是部分周边居民以二次污染为名围堵设施，以此诉求利益补偿;如若不答应，便集体上访、“散步”，使之恶化为社会维稳事件;如若答应，则酝酿下一波群体事件，以致类似事件没完没了，不仅破坏垃圾处理秩序和城市环境，而且破坏城市日常生活、生产秩序。
引因复杂，利益失衡是根本
除目的、演变路数相似外，各地垃圾处理设施营运群体事件的引因也大同小异。根本原因是设施周边居民利益与设施服务区域公共利益的失衡，而引起利益失衡的主要原因无非是设施营运管理单位管理不力、垃圾处理设施建设规划缺位和政府部门应对事件失策。营运管理不力是话柄，设施建设规划缺位是营运管理不力的深层次原因，而应对失策则起到推波助澜作用，致使垃圾处理设施营运群体事件形成恶性循环。
营运管理不力的为人诟病表现，也是垃圾处理设施营运群体事件的导火索，多是臭气污染。垃圾腐烂便会发臭，而臭气排放又难于管理，垃圾处理处置过程的管理稍有疏忽，便会引起或加重臭气污染，如填埋场不规范作业、渗滤液调节池未加盖、垃圾车滴漏等都会加重臭气污染，给周边居民造成视觉、味觉和听觉困扰，损害居民利益，为群体事件提供了口实。
遗憾的是，在大规模处理处置垃圾过程中，难免百密一疏，再加上很多地区将填埋、焚烧这类市场化能力偏低的处理设施一味市场化甚至私有化，并以处理处置的垃圾量计算处理费，驱使逐利企业在尽可能减少人力、设备器材和资金等投入的同时挖空心思尽可能多地处理垃圾，为营运管理事故埋下祸根。
营运管理事故的第二个祸根是垃圾处理设施建设规划缺位。规划缺位主要表现为规划编制不科学和执行不到位，导致垃圾处理方式单一、设施数量偏少且处理能力不足。一座设施停产或垃圾清运量增大就意味着在营运设施不得不超负荷运行，超负荷运行又加重营运管理困难。有座填埋场的设计填埋能力仅2000吨/日，实际每天却消纳8000余吨，最高时超过1万吨，给垃圾车进场管理系统、填埋作业面、渗滤液及填埋气收集与处理系统等管理造成硬伤，导致营运管理不力也就不足为怪。处理设施数量偏少和处理能力不足也限制了行政主管部门应对事件的回旋余地。群体事件频发地多是这些地区，济南如此，深圳如此，广州、北京也是如此。
垃圾及垃圾处理具有邻避效应，再加上可预见的营运管理不力和规划缺位，行政管理部门本应预计到垃圾处理设施群体事件发生的可能性而决非突发事件，事先做好应对之策 ——提前做好防范性的制度安排，先事虑事，均衡利益，争取主动，防止群体事件发生，即使不能防止发生，也可制止形成恶性循环。
实际情况却是：群体事件突然发生，居民抢占先机，行政管理部门仓促被动应对而又不能果敢回复利益补偿或设施停产的诉求。在事先没有做好应对之策从而失去先机的条件下，行政管理部门没法对居民诉求及时表态。不同意意味着事件升级，同意利益补偿又不是一个部门立即可以决定的，而且，即使同意利益补偿，也难保居民不会得寸进尺。至于设施停产，在处理能力不足的情况下，则意味着“垃圾填城”。行政部门只能犹豫支吾，结局必然是糟糕的事件升级，乃至形成恶性循环
措施待举，关键在于建设利益共同体
群体事件之争实则是利益之争，设施周边居民要维护自身的利益，当地政府要维护设施服务区域居民的公共利益、维护城市公共环境权益和维护城市生活生产秩序。因此，只要结合群体事件的引因，分析制订设施建设营运和应对群体事件的具体措施，建成设施周边居民与设施服务区域居民及设施营运单位间的利益共同体，便不难防治群体事件。
一是在国家层面出台强力政策，制止任何人以任何理由和形式破坏垃圾处理设施的日常营运秩序。修订《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》或出台司法解释，明确将破坏公益性垃圾处理设施及其日常营运秩序的行为视为破坏公共利益、环境、生产安全和社会秩序与治安的行为，依法追究刑事责任。唯有如此，才能制止动辄围堵设施等激进行为，引导居民依法表达诉求，为公安、司法部门介入提供法律依据，做到“无理不得取闹，有理好好讲理”，杜绝恶性群体事件的发生，切实保障相关方的利益不受损失。
二是在国家或地方政府层面出台政策，要求相关方建成利益共同体并规定相关方利益分配原则。明确规定设施周边居民、设施服务区域居民和设施营运单位应建成利益共同体;明确规定由环境影响评价确定垃圾处理设施的“直接环境影响范围”和“间接环境影响范围”;明确受影响范围内居民有权推选居民监督候选人，其中被第三方认可者可获准对垃圾处理过程及其相关收益进行监督;明确受影响范围内居民可要求经济补偿，“直接影响范围”内居民还可要求配套建设公益设施、便利设施或绿化带，规定经济补偿和援建设施等利益补偿的底线。
三是政府主管部门和设施营运单位提升业务水平，发挥规划的先导作用，强化设施营运管理。规划编制单位组织协调好相关政策法规、标准、产业、市场、项目建设营运及资源等背景调查，编制好项目、市场与产业发展方案、资源配置方案和政策法规及标准发展方案，拿出具有时间性、地域性和针对性的且切实可行又具有前瞻性的垃圾治理规划，并坚决执行之。打铁还需自身硬，政府主管部门需要加强队伍建设，做好建章立制、规范监督和保障供给等本职工作，切实做到依法行政、为民行政和科学行政;设施营运单位也应加强队伍建设，实现专业化管理，不仅要经营好设施，还要发挥好设施周边居民与设施服务区域居民间的纽带作用。
吸收国内外焚烧填埋处理设施的建设经验，检讨市场化之得失，加强政府在焚烧填埋等公益性较强的处理设施营运管理中的作用。建议采用政府建设委托企业营运的模式或公私合营模式建设营运焚烧填埋处理设施，尤其是填埋场的建设营运应以政府为主，而且控制委托营运期限在3～5年，并坚决解约管理与服务水平低的企业，确保这类设施的公益性。
四是从重追责。加强第三方质量、安全与环境评估，科学监管，从严监管，从速处理，且严格执行环境保护党政终身责任追究制度。对于违反负面清单、被媒体曝光、群众反映强烈的违规行为，必须从快从重给予行政处罚。对于受到行政处罚且屡罚不改的环境破坏行为，对于造成土壤和地下水严重破坏、造成饮用水源污染和人员伤亡的环境违法行为，以及阻碍执法人员依法执法的行为，必须从严打击，从重追责。
经验链接
1.香港垃圾处理以规划为引领
香港因地制宜制定中长期垃圾分类处理发展规划，规定了中长期垃圾分类处理的控制目标和实现控制目标的措施。在规划引领下，香港按部就班地推动了家居废物源头分类计划(2005年)和工商业废物源头分类计划，建成了占地300亩再生资源回收利用环保园和3座总库容13，500万立方米的新界堆填区(填埋场)，形成了物质回收利用和填埋处置并重的垃圾分类处理体系。目前正在有条不紊地推动焚烧处理设施的建设。香港填埋库容可使用至少30年，为焚烧处理设施建设提供了充裕时间，保证了香港垃圾处理的可持续发展。
香港垃圾处理规划具有较强的时效性、地域性、实效性和前瞻性，保证垃圾处理可持续发展性，而行动注重实效性，注重先易后难、循序渐进、因地制宜和难点突破，注重每个事件的可控性，同时行动方案又具备多层次、多管齐下和多部门协同，确保目标得以实现。此外，香港注重不断提高垃圾处理设施的建设营运水平，注重作业规范和精细化管理，值得借鉴。
2.韩国重视大型垃圾处理设施的公益性
韩国大型垃圾处理设施建设营运水准高。像位于世界杯公园内的首尔麻浦垃圾焚烧厂，周围丛林掩映,流水潺潺，宛若一处文化休闲设施;厂内外闻不到一点臭味;大厅和办公室里一尘不染。麻浦垃圾焚烧厂采用“政府投资建设，委托企业营运”模式，并设有专门的“居民支持基金”，对受影响范围内居民进行补偿，不仅保护了设施周边居民的利益，也维护了设施服务区域居民的利益。
韩国垃圾处理设施的公益性受法律保护。韩国法律规定，垃圾处理设施属于公共设施，是一定要建的。然而，考虑到垃圾与垃圾处理的邻避效应，早在1997年，韩国便出台了《促进区域性垃圾处理设施建设法》，对设施选址方法、程序、利益补偿办法、用地保障和建设营运监督办法等做出了明确规定，如成立“居民支持基金”，对受影响范围内居民进行补偿等。另有法律还规定，50顿/日以上处理规模的大型焚烧厂应由政府投资建设，确保高标准建设而又不浪费公共资源;韩国的大型垃圾处理设施的营运费结算不与垃圾处理量挂钩，政府委托合同期一般只有3年，服务不满意的企业将被替换，确保营运单位专心于高标准管理和服务。这些制度性安排保护了公共利益不受侵害。
(第一作者系广州市城市管理委员会发展规划处副处长;第二作者系浙江财经大学城乡规划与管理学院城市发展与管理系主任)
